Sem indicadores e monitoramento do efeito de políticas transversais, é difícil entender como o orçamento alcança as populações negras – Entrevista com Cristiano Rodrigues

Entender o modo como Planos Plurianuais (PPAs) foram organizados nas últimas duas décadas ajuda a encontrar caminhos para torná-los estratégicos na promoção da equidade racial. Essa é a premissa do artigo Ciclo orçamentário e políticas de promoção da igualdade racial no Brasil: possibilidades e desafios. Com coautoria de Cristiano Rodrigues, cientista político e professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e de Bruna Cristina Jaquetto Pereira, doutora em Sociologia, o manuscrito foi o terceiro colocado no  III Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades.

O artigo apresenta análise sobre programas, iniciativas e planos orçamentários com foco em políticas de promoção da igualdade racial (PPIR) que estiveram presentes nos PPAs referentes aos ciclos orçamentários de 2004 e 2022. Desse modo, o levantamento propôs estudar dados inéditos sobre o tema nesses mesmos ciclos. Além disso, objetivou-se desenvolver propostas, por meio do artigo, para o orçamento funcionar como ferramenta na promoção da equidade. E, desse modo, fortalecer o tecido democrático.

Durante entrevista para o site da Fundação Tide Setubal, Cristiano Rodrigues falou sobre tais aspectos no estudo e demais tópicos sobre o tema. Alguns passaram pelo modo como a suposta neutralidade no desenvolvimento de peças orçamentárias aprofunda desigualdades. O diálogo abordou também como a sinalização de marcadores sociorraciais são relevantes para mapear projetos e identificar mudanças sociais. Ainda, analisou também o papel que a criação de mecanismos constitucionais para reforçar o papel estratégico do orçamento público como ferramenta para combater desigualdades pode ter nesse contexto. Confira a entrevista.

Um ponto que veio à tona, pensando na análise dos PPAs entre 2004 e 2022, é sobre como o pressuposto da neutralidade na estrutura orçamentária retroalimenta desigualdades sociorraciais. Com base no estudo, como isso afeta a efetividade de políticas públicas?

Cristiano Rodrigues: Havia algo evidente na nossa análise e que era um dos princípios de quando começamos a desenvolver este artigo: nenhuma ação política é neutra. Logo, a proposição dos orçamentos, a definição de quais são as áreas prioritárias, nada disso é neutro. Ao mesmo tempo, o viés tecnicista que orienta a definição do orçamento faz gestores e agentes governamentais passarem a ideia de que, na realidade, falam de maneira neutra. A nossa observação é de que essa “neutralidade” reproduz desigualdades já existentes e aprofunda outras.

Um aspecto no qual nos detivemos foi sobre um conjunto de políticas universalistas não ter definições de como atingem especificamente a população negra. Tivemos dificuldades em saber se algumas políticas e dotações orçamentárias atingem a população negra de maneira significativa. Temos, então, uma ideia de que algumas dessas políticas possam fazer isso. Mas não conseguimos fazer essa análise aprofundada por não haver uma etiquetagem marcada para dinâmicas sociorraciais.

A falta de etiquetagem, por exemplo, sobre o perfil racial de beneficiários de políticas como Bolsa Família, é reflexo da falta de intencionalidade e focalização?

Cristiano Rodrigues: Exatamente. Algo importante para fazer essa divisão: há as políticas focalizadas, que compõem o maior objeto do nosso artigo, e as políticas de caráter universal. O ideal, quando se fala de população negra e de mulheres, é o exercício da transversalização. Ou seja, que houvesse maneiras de identificar nas políticas de caráter universal quais beneficiários, ou possíveis beneficiários, são pessoas negras. Isso vale também para etiquetagem de gastos, indicadores de efetividade e de resultado, e mecanismos de monitoramento e avaliação que considerassem o efeito de uma política universal sobre a população negra.

Há, então, as políticas focalizadas, pois elas têm escopo e orçamento muito mais limitados. Se analisarmos no nosso artigo o orçamento destinado às políticas exclusivas de igualdade racial, ele é muito baixo. Ao considerar que a população negra brasileira estará acima de 100 milhões de pessoas, obviamente esse orçamento não é suficiente para atingir essas pessoas. Ele atingirá um conjunto muito reduzido dessas pessoas e oscila muito ao longo do tempo. Isso porque quando há cortes de orçamento, ações focalizadas tendem a perder orçamento de primeira ou recebem esse dinheiro já no final do ano. Há, então, dificuldade de distribuição desse dinheiro ao longo do ano.

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Ao pensar-se na estrutura governamental, no Ministério da Igualdade Racial e no Ministério dos Direitos Humanos, como pastas com este perfil podem ser estratégicas no advocacy com as demais pastas e influenciar na construção da LOA [Lei Orçamentária Anual] e do PPA?

Cristiano Rodrigues: Uma alteração que percebemos com a criação do MIR e a do PPA Participativo é que, entre os cinco eixos do PPA Participativo, um deles é o de promoção de igualdade racial. Isso fez um conjunto de pouco mais de 20 ministérios apresentarem mecanismos de inclusão racial nas suas propostas orçamentárias. Com isso, houve diferença, em relação aos períodos anteriores, em que o MIR se tornou um ator muito importante para poder pensar nisso. Isso porque um técnico do MDS [Ministério do Desenvolvimento Social] não necessariamente saberia como colocar etiquetagem racial ou pensar indicadores raciais. Por outro lado, não necessariamente um técnico do MIR entenderá de orçamento e finanças públicas.

A junção entre técnicos, sobretudo do MPO [Ministério do Planejamento e Orçamento], dos ministérios fim e do MIR, e em algum caso do Ministério dos Direitos Humanos, fez com que houvesse nesse período agora, que é o do PPA Participativo, um conjunto muito maior de indicadores raciais. Há, basicamente, cerca de 60 indicadores dessa natureza agora. Essa é uma vantagem e acredito que seja um acúmulo da discussão que tivemos nos últimos anos. A transversalização é fundamental nesse sentido. A agenda transversal deste ano apareceu em 46 programas finalísticos e em 117 objetivos específicos. Ainda, esteve presente em 239 entregas e 155 medidas institucionais normativas, que estão sob responsabilidade de 22 ministérios.

Se compararmos o período de 2004 a 2022, quando não havia o PPA Participativo e transversalização do eixo da promoção da igualdade racial, não tínhamos capacidade de fazer essa análise. Quando encerrar esse ciclo orçamentário, poderemos olhar para esses programas finalísticos, objetivos específicos, entregas e medidas. E, consequentemente observar o resultado e o efeito dela na população negra. Haverá isso na saúde, na educação, no MDS e em várias áreas.

Como a criação de medidas constitucionais ou então de regras que travem a vontade política ou falta de vontade política de um determinado grupo podem ser estratégicas para essa abordagem ser perene e se tornar uma política de Estado em vez de governo?

Cristiano Rodrigues: Antes do MIR houve a Seppir, que existiu de 2003 até 2015, quando foi incorporada ao Ministério das Mulheres, da Igualdade Racial, da Juventude e dos Direitos Humanos. Quando há pastas focalizadas e se posicionam a alocação de recursos orçamentários e a formulação de políticas dentro delas, corre-se risco de haver muita dependência das sensibilidades políticas. Um governo mais sensível ou com mais orçamento criará essas pastas e investirá nelas. Por outro lado, um governo menos sensível ou com menos orçamento as desmontará. Isso é do jogo da política e não é possível exigir que uma pasta como o MIR permaneça constantemente. Quando vier um governo de direita ou de centro, há o risco de não existir mais. Ou mesmo o próprio governo de esquerda sem a questão racial como uma das suas dimensões centrais. Esse é um aspecto importante.

Deveríamos, então, ter regras infraconstitucionais para garantir o eixo de promoção de igualdade racial no PLOA [Projeto de Lei Orçamentária Anual], na LOA, no PPA, tal qual foi desenhado agora com o PPA Participativo. Mas, de novo, ele ainda é uma experiência e não há certeza de que o próximo PPA, de 2027 a 2031, terá esses mesmos elementos. Dependerá, então, um pouco dos resultados alcançados, da pressão da sociedade civil e da boa vontade de burocratas. Isso contempla, sobretudo, quem está em níveis importantes de comando nos ministérios. À medida em que houver sensibilidade da gestão para isso, eles podem manter esses indicadores, mesmo que o PPA participativo retire a promoção de igualdade racial, por exemplo, de um dos eixos de intervenção.

Em terceiro lugar estão medidas infraconstitucionais: ações que vêm do Legislativo e garantam a inclusão da perspectiva da igualdade racial nos ciclos orçamentários, nos PPAs e no planejamento. Para além disso, observa-se no Brasil desde 2016 o aumento do protagonismo do Congresso em termos das emendas orçamentárias. Isso retira do governo uma força importante: a destinação do orçamento para áreas de interesse do governo.

Entrevista: Amauri Eugênio Jr.