Criar um fundo de promoção da igualdade racial ajuda no controle, na transparência e na realização de políticas públicas – Entrevista com Henrique Rodrigues Moreira

Como a criação de um Fundo de Promoção da Igualdade Racial poderia influenciar a dinâmica da execução e financiamento de políticas de combate ao racismo? Essa é a premissa do artigo Um fundo de promoção da igualdade racial: mecanismo necessário para o processo de resgate das políticas públicas. Escrito pelo pesquisador Henrique Rodrigues Moreira, doutorando em Ciências Humanas com ênfase em Sociologia, o manuscrito foi o primeiro colocado no III Prêmio Orçamento Público, Garantia de Direitos e Combate às Desigualdades.

Em seu artigo, o pesquisador analisa, a partir da aprovação do Estatuto da Igualdade Racial, cuja promulgação ocorreu em 2010, os efeitos que a criação de um fundo teria para assegurar e financiar a implementação de políticas públicas com essa finalidade. Nesse sentido, o trabalho objetivou estimar o quanto o fundo teria arrecadado se tivesse sido implementado junto ao estatuto.

Em entrevista à Fundação Tide Setubal, Henrique Rodrigues Moreira falou sobre tais aspectos e de como disputas políticas impactaram o debate sobre equidade racial e a proposta para criar o fundo. Além disso, o diálogo passou pelo papel estratégico sobre a produção de evidências para qualificar esse debate e incentivar o desenvolvimento de políticas públicas voltadas a grupos socialmente minorizados. E, finalmente, a entrevista passou sobre como esse mesmo fundo se relacionaria com parâmetros de transparência no cuidado com o orçamento público.

Confira o diálogo a seguir.

Quando se fala na dimensão estrutural do racismo no Brasil, outro ponto que vem à tona para combatê-lo é a transversalidade. Como a criação do Fundo de Promoção da Igualdade Racial reforça o caráter multissetorial e transversal no enfrentamento ao racismo?

Henrique Rodrigues Moreira: Há dois pontos importantes. O primeiro é o funcionamento desses fundos e o segundo é a exposição dos recursos. Demonstrei no artigo dois modelos. Um modelo é o Projeto de Lei (PL) do senador Paulo Paim, no início dos anos 2000. Já o outro foi a Proposta de Emenda à Constituição (PEC), também apresentada por Paim, em 2016. A proposição do PL foi ainda no âmbito da discussão do Estatuto da Igualdade Racial. Mas Paim encerrou o mandato na Câmara, como deputado, sem conseguir avançar com aquele projeto. Quando foi para o Senado, em 2003, ele propôs novamente a criação do estatuto, dessa vez prevendo a criação de um fundo para bancar todas as políticas setoriais previstas no estatuto. O estatuto avançou com muito tempo de demora, mas o fundo não. Em 2016, na urgência dos debates em torno do racismo estrutural, ele retomou esse debate.

Outro ponto: com base no que consegui analisar na legislação, não se tem uma ideia a partir dos documentos e das propostas de lei sobre como o fundo funcionaria na prática, mas se tem alguma noção a partir de outros. Alguns exemplos são o Fundo Nacional de Cultura, Fundo Nacional de Educação e o Fundo Nacional de Segurança Pública. Há, por trás desses fundos, perspectiva não somente de financiamento, mas também de participação da sociedade civil. Existe sempre um comitê gestor que reunirá sociedade civil e o ente do governo para decidir como os recursos serão despendidos e como será o funcionamento.

Uma questão abrange transparência e controle no funcionamento desses recursos. Ou seja, quando há um comitê gestor que reúne sociedade civil e governo para debater e discutir como seria esse funcionamento. O segundo ponto é dar maior previsibilidade para o aporte de recursos voltados às políticas de igualdade racial. O recorte que observei vai de 2010 a 2023. Além de projetar o quanto o fundo arrecadaria, analisei também como foi a execução orçamentária nesse período. Observa-se que a projeção do fundo se torna maior do que foi realmente gasto ao longo do período. Destaco esses dois fatores quando se fala em racismo estrutural e na importância desse fundo: um pouco mais de participação social na gestão desses recursos e de previsibilidade e regularidade no aporte de recursos.

A produção de evidências, como a que você trouxe por meio do Fundo de Promoção da Igualdade Racial, é estratégica para qualificar o debate e fortalecer grupos que procurem fazer disputa política em favor da promoção da igualdade racial?

Henrique Rodrigues Moreira: Sem dúvida. Luciana Jaccoud, pesquisadora do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), formulou isso muito bem. Ela escreveu um trabalho no qual ela se refere ao período da ditadura militar e, posteriormente, ao da redemocratização, especificamente no início dos anos 2000. Segundo ela, saiu-se do paradigma do mito da democracia racial em direção ao da igualdade racial. Quando havia o paradigma do mito da democracia racial, era a projeção de um país com harmonia entre raças e um Estado que não era racista. Isso porque não havia leis oficiais de segregação.

Contudo, havia produções de evidências fortes, como o crescimento da capacidade de produção estatística, censos e a criação de alguns núcleos muito fortes na produção de dados para estudar desigualdades raciais. Ainda, alguns pesquisadores, como Carlos Hasenbalg e Nelson do Valle Silva, que utilizam essas estatísticas oficiais, censos e as pesquisas financiadas no país. Eles mostram que, apesar de não haver leis oficiais determinando e estabelecendo segregação racial no nosso país, havia desigualdades muito fortes no mercado de trabalho, na educação, onde eram muito evidentes.

Essa produção ajudou a desconstruir um pouco esse mito e a mostrar com dados objetivos, ou seja, independem de qualquer interpretação subjetiva. É diferente de falar de percepção racial, de injúria, de discriminação. Trata-se, então, de um terreno sobre o qual é importante discutirmos, mas é um pouco mais espinhoso por ter essa percepção subjetiva. Mas, ali, são dados objetivos que mostravam nitidamente diferenças em rendimento, escolaridade e no acesso a recursos de saúde e saneamento básico. Essas evidências ajudam, sim, a fortalecer também os grupos de enfrentamento, coletivos, entre outros.

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Como a criação de mecanismos, como o fundo, pode funcionar como vetor no desenvolvimento de regras condicionantes constitucionais para a focalização racial de políticas públicas ser obrigatória na organização orçamentária?

Henrique Rodrigues Moreira: Voltemos aos dois projetos que analisei neste estudo. Na primeira proposta de criação de fundo, nos embates legislativos, esbarrou-se na seguinte questão. No caso, a Constituição prevê que quem deve entrar com matérias de cunho orçamentário e fiscal deve ser o poder executivo em vez de parlamentares. A função do parlamento é mediar a Constituição. A segunda questão, também uma disposição constitucional, é sobre a criação de fundos – também de competência do Executivo. Cabe ao parlamento autorizar a criação desses fundos. Uma saída encontrada com o primeiro projeto, que era um PL, era autorizar e determinar que o poder executivo criasse e fizesse uma matéria legislativa para a criação do fundo. Isso não aconteceu, pois não foi instituído no Estatuto da Igualdade Racial.

Diversas normas, como o próprio Estatuto, preveem que o Estado deve financiar. Ele tem de trazer nas suas matérias, no PPA e na Lei Orçamentária de cada ano fiscal, o financiamento para essas políticas – mas com menor força do que quando previsto na Constituição. Há também a PEC, que é o segundo projeto e modelo de criação do FIC, que traz essa competência para dentro da Constituição. Isso tende a fortalecer e trazer um pouco mais de segurança jurídica. Além disso, tem mais força quando é algo previsto na Constituição do que na legislação infraconstitucional. É mais difícil de se alcançar, por causa de todo jogo político e mobilização que se deve fazer politicamente para conseguir aprovar uma PEC. Mas, ao mesmo tempo, há segurança jurídica e maior previsibilidade também. Isso porque as mudanças de ciclo político-partidário prejudicam o caminho que essas políticas tomam ao longo do tempo.

Destaco também no estudo que uma decisão do governo anterior para o Ministério de Direitos Humanos foi colocar todas as políticas setoriais sob o mesmo guarda-chuva. Há, no PPA e na LOA desses anos, um programa específico – Proteção à Vida, Fortalecimento da Família, Promoção e Defesa dos Direitos Humanos para Todos. Mas era um único programa. Diminui-se, então, a capacidade de controle e de transparência, pois não se consegue ver qual ação foi voltada à população negra, por exemplo. Quando há a criação de um fundo com força constitucional, isso acaba ajudando a detalhar nos outros instrumentos abaixo da Constituição. Isso ajuda no controle, a haver um pouco mais de transparência e a haver maior pressão para a realização efetiva dessas políticas. 

Outra estratégia, falando da questão de fundo constitucional, também alinhada com a questão político-partidária: um fundo pressupõe um comitê gestor. Pode haver um governo com agenda que não seja antirracista, mas a existência de um comitê gestor pode ajudar a contrabalancear essas outras questões. Colocar a questão orçamentária para dentro da Constituição ajuda a fortalecer, sim, e a trazer um pouco mais de segurança jurídica e de previsibilidade no andamento dessas políticas.

Entrevista: Amauri Eugênio Jr.