A participação parlamentar na definição do orçamento do Governo Federal para a área da Saúde é quase equivalente à do Ministério responsável por essa área. Para se ter uma ideia, a destinação de emendas parlamentares para a Saúde, por meio da atuação parlamentar, é quase equivalente à da pasta responsável. Desse modo, a indicação parlamentar em 2022 para municípios receberem emendas para a Saúde foi equivalente a 47% do orçamento discricionário da área. Ainda no mesmo ano, a cada R$ 5 que os municípios receberam, R$ 1 foi repassado por meio verba parlamentar.
Todavia, a destinação de emendas, em especial para a atenção primária, não tem contemplado os municípios com maior necessidade de financiamento adicional. Esse é ponto central do estudo Emendas na Saúde: Reduzindo Desigualdades, da Rede Temática de Saúde do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (Gife). A pesquisa contou com apoio de Fundação Tide Setubal, Instituto Opy e Fundação José Luiz Egydio Setúbal.
Alguns pontos chamam a atenção quando se fala na destinação de emendas parlamentares para a Saúde. Por exemplo, municípios com os piores índices de atenção básica são os que menos recebem recursos por meio de emendas. Em valores per capita, recebem quatro vezes menos do que os que têm cobertura completa. Além disso, justamente os municípios que têm os menores valores de orçamento municipal também em nível per capita recebem, em média, 59% menos recursos do que as cidades com maior disponibilidade de recursos para a Saúde.
A importância da atenção básica
Tais indicadores mostram como o repasse de emendas parlamentares para a Saúde tem papel fundamental para o aumento da atenção básica e, consequentemente, para o orçamento do Sistema Único de Saúde (SUS). A atenção primária é a principal porta de entrada da população para acessar serviços de saúde pública – em especial para grupos mais vulnerabilizados. Ainda, a maior parte das necessidades inerentes à área da Saúde abrange a atenção básica. Isso, no caso, por mitigar a sobrecarga de serviços de atenção de média e alta complexidades.
De acordo com Ricardo Batista, coordenador de Políticas Públicas do Gife, apesar da importância da responsabilidade e do volume de recursos do parlamento, a forma e o endereço de emendas pode não chegar às localidades que mais precisam de tais recursos. “Isso reforça muitas desigualdades socioterritoriais. Dessa forma, fornecer evidências por meio de análises baseadas em dados públicos e abertos para parlamentares e a gestão pública municipal poderem considerar critérios objetivos para decidir pela destinação das emendas foi um movimento necessário para fortalecer ao mesmo tempo o orçamento do SUS e o crescimento da atenção básica no curto e longo prazo.”
Para Pedro Marin, coordenador do Programa Planejamento e Orçamento Público da Fundação Tide Setubal, a pesquisa revelou que parlamentares decidem a alocação de emendas sem olhar, necessariamente, para indicadores de resultado da Saúde. Ou seja: de acordo com o senso político. “Ao olhar para o resultado agregado das decisões que cada parlamentar toma individualmente, a maior parte dos recursos até vai para os municípios mais vulneráveis. Mas, entre eles, há diferentes realidades. Os municípios que já têm rede de saúde melhor estruturada, com alto índice de cobertura de atenção básica, estão melhores do que os mais vulneráveis. E, consequentemente, são os que mais recebem recursos de emendas.”
Sobre sistematizar dados e priorizar evidências
Um dos destaques dentro do estudo para orientar a destinação de emendas parlamentares para a Saúde consiste na construção do Índice de Necessidade Potencial de Emendas na Atenção Básica (Ineab). O índice agrega os principais indicadores que compõem cada dimensão. Desse modo, ele dá peso de 60% para a dimensão de resultados em saúde, 30% para a cobertura e 10% para a dimensão de disponibilidade de recursos.
O objetivo do Ineab consiste em auxiliar a localização de municípios e regiões de saúde mais vulneráveis com base em indicadores relacionados às atribuições e objetivos da atenção primária. Ele visa permitir a análise e a vulnerabilidade do acesso à saúde de forma multidimensional, permitindo intervir em problemas profundos ou de diversas causas.
Ou seja, o indicador visa fornecer um panorama consistente sobre cada município e permitir comparações entre eles e suas respectivas regiões. Desse modo, o seu foco contempla a análise demográfica com base em evidências e em permitir a comparação de diferentes territórios a partir desses mesmos dados. “O Ineab fornece parâmetros objetivos para o Congresso Nacional exercer, com melhores parâmetros, suas responsabilidades. Além disso, ele visa municiar as gestões públicas locais e a sociedade civil com um poderoso instrumento de controle social e escrutínio do dinheiro público”, pondera Batista.
Otimização de recursos e de emendas
Quando se fala na destinação de emendas parlamentares para a Saúde, a pesquisa visa também colocar em evidência a governança regional do SUS. Para além da desigualdade orçamentária e da consequente desarticulação das esferas federativas e dos níveis de atenção básica, a ausência e o esvaziamento das instâncias regionais de coordenação da saúde pública, cuja responsabilidade é dos governos estaduais, têm como consequências negativas para as populações de tais municípios a dificuldade em atrair e reter profissionais de Saúde.
O reflexo dessa lógica consiste em menor poder de compra e de manutenção de equipamentos nesses espaços. Idem a baixa capacidade de construir infraestruturas necessárias e remunerar uma ampla equipe de profissionais.
Algumas consequências dessa dinâmica na destinação de emendas é a retroalimentação da desigualdade para municípios que mais precisam de tais recursos. Ou seja, se instâncias de coordenação regional da Saúde funcionassem de modo mais efetivo e se o orçamento público condicionasse o recebimento de recursos à cooperação entre municípios de uma mesma área para priorizar os que mais necessitam de tais verbas, uma consequência seria o fortalecimento do SUS. “Alguns dos objetivos do estudo consistem em induzir a melhoria do investimento público em Saúde a partir de critérios de colaboração institucional e federativa e combate às desigualdades”, completa Ricardo Batista.
Por fim, Pedro Marin entende que parlamentares precisam passar a olhar para os indicadores de Saúde ao alocar emendas. E, desse modo, devem tomar decisão racional sobre o gasto. “Isso explica-se para o montante, inclusive por aparecer no estudo que elas e eles estão decidindo sobre uma fatia muito grande dos recursos da Saúde, ser bem alocado e contribuir para reduzir desigualdades. Idem para ajudar os municípios que ainda têm resultados piores a melhorar o seu desempenho”, finaliza.
Saiba mais
Baixe o estudo Emendas na Saúde: Reduzindo Desigualdades no site do Gife.